O Congresso Nacional ampliou seu poder de forma inédita desde a redemocratização. Nas últimas duas décadas, passou a comandar uma fatia cada vez maior do Orçamento da União, assumiu influência decisiva sobre a pauta nacional e deixou de atuar apenas na aprovação ou rejeição das propostas enviadas pelo Executivo. Esse avanço, porém, não tornou o Parlamento institucionalmente mais forte. Produziu concentração de poder, enfraqueceu controles internos e comprometeu a qualidade da elaboração das leis.
O estudo O fortalecimento do Legislativo no Brasil: contribuição para o aperfeiçoamento institucional do Congresso, recém-divulgado pela Fundação FHC, examina essa transformação e aponta um dado inquietante. Parte relevante do fortalecimento parlamentar aconteceu por caminhos informais. Não se pode admitir que uma instituição com tamanha responsabilidade opere por meio de improvisações, normas maleáveis e escolhas subordinadas às conveniências de cada ocasião. O aumento de poder deveria vir acompanhado de procedimentos mais transparentes, previsíveis e claros. O Congresso tomou a direção oposta.
A utilização corriqueira do regime de urgência na votação de projetos de lei, sobretudo na Câmara dos Deputados, expõe o problema. Um recurso criado para situações excepcionais transformou-se na principal via para levar matérias ao voto. O debate, essência da atividade parlamentar, passou a ser tratado como obstáculo dispensável. Esse método também abre espaço para os chamados “jabutis”, dispositivos sem relação com o assunto central que avançam sem receber a devida atenção. Isso não moderniza o Legislativo. Apenas empobrece seu funcionamento.
Sob a presidência de Arthur Lira (PP-AL), a distorção atingiu nova dimensão. No primeiro semestre de 2024, a Câmara aprovou mais requerimentos de urgência do que em qualquer período equivalente das duas décadas anteriores. Hugo Motta (Republicanos-PB) chegou ao comando da Casa sem reverter a prática. O expediente excepcional permanece incorporado à rotina.
Outros mecanismos reproduzem a deterioração. Criado para organizar colegiadamente a pauta da Câmara, o Colégio de Líderes passou a transitar numa área imprecisa entre procedimentos formais e acertos informais. Paralelamente, o presidente da Casa acumulou maior domínio sobre a agenda legislativa. O plenário perdeu espaço como ambiente de persuasão e tornou-se cada vez mais um cartório destinado a confirmar decisões previamente acertadas. O estudo chama a atenção para o “deslocamento da deliberação para arenas menos visíveis” e para o crescimento da discricionariedade na definição e condução da pauta.
A continuidade das votações híbridas depois do fim da pandemia reforçou o esvaziamento. Parlamentares podem marcar presença e votar remotamente, embora legislar esteja longe de se resumir ao acionamento de um botão. A formação de decisões requer debate, negociação, presença e convencimento. Institucionalizar aquilo que deveria ser exceção reduz ainda mais a deliberação parlamentar.
As emendas seguiram caminho semelhante. Com o domínio de parcelas crescentes do Orçamento, o Congresso assumiu a destinação de bilhões de reais através de instrumentos ainda marcados por transparência insuficiente, critérios pouco definidos e reiteradas contestações judiciais. Por isso, o modelo tornou-se objeto de investigações, decisões do Supremo Tribunal Federal e exigências de maior rastreabilidade. Mais poder exige, necessariamente, mais controle.
Esses problemas não apareceram isoladamente. Todos derivam de uma lógica que entrega decisões a poucos atores, restringe a discussão pública e flexibiliza procedimentos quando seu cumprimento contraria interesses. A Fundação FHC registra que “processos opacos ou excessivamente discricionários enfraquecem o Congresso enquanto instância representativa e reduzem a legitimidade social das decisões tomadas”. É essa ameaça que agora recai sobre o Parlamento.
Revalorizar as comissões, conter o uso abusivo das urgências, garantir transparência à tramitação das matérias e recompor limites institucionais não retiraria força do Congresso. Faria exatamente o contrário. Um Parlamento não se torna eficiente quando acumula poder e descarta os freios destinados a disciplinar sua atuação. Torna-se arbitrário e mais exposto à corrupção.
